黄亚平：市县发展规划与国土空间规划的关系与融合互促
导读
2021年9月26日下午，由北京清华同衡规划设计研究院和清华大学中国新型城镇化研究院联合承办的2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季学术对话二十七“市县发展规划与国土空间规划”在成都市成功举办。学会理事、华中科技大学建筑与城市规划学院院长黄亚平作主题发言。以下为报告的主要内容。
本文字数：2573字
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黄亚平
学会理事，华中科技大学建筑与城市规划学院院长、教授
黄亚平教授的报告内容由三部分构成：一是发展规划和空间规划之间的关系，二是市县发展规划与国土空间规划融合互促的重点，三是市县国土空间规划中功能分区问题。
#1
发展规划和空间规划的关系
发展规划和空间规划之间是什么关系，其中的联系和差异是什么？
在新一轮国土空间规划改革中，一线的从业人员都深切体会到，首先，与过去的城乡规划相比，国土空间规划与发展规划的联系更紧密了，在市县层面也真正体现了发展规划的引领作用和空间规划的基础支撑作用；其次，市县发展规划与国土空间规划，均注重全域统筹和协调；再次，规划重点领域具有一致性，如总体格局、产业体系、基础设施、公共服务、生态环保、开放合作等内容两个规划都充分涉及到。
而两者之间的差异则主要体现在三方面。
一是目标导向和问题导向的差异。发展规划偏目标引导和方向性引导，国土空间规划则更注重空间矛盾和冲突的解决，无论是双评价、双评估，都是找问题找矛盾，在识别分析空间发展问题的基础上提出空间策略，并关注规划的实施落地性，这就是国土空间规划的特点。
二是行政逻辑和技术逻辑的差异。黄教授目前正在同时参与武汉都市圈发展规划、武汉都市圈国土空间规划的编制工作，他对两个规划的差异性有着更加深刻的理解和认识。他认为发展规划更关注政治及政策，比如更注重将“1+8”武汉城市圈所有城市都要纳入都市圈范畴，即使相对外围城市，也应将其部分地域纳入，相关的规划内容要有一定的体现，这是一种行政思维，是从行政政治正确的角度来考虑。而在国土空间规划编制中，更注重自然地理格局特征和布局合理性研究。一个市县或都市圈的发展格局，发展规划重视行政区域的概念，而国土空间规划注重地理空间格局的合理性，体现的是行政逻辑和技术逻辑的差异。
三是自下而上和自上而下思维方式的差异。发展规划往往注重国家、省级战略的落实，注重规划的政策依据。而国土空间规划往往是先识别分析国土空间中的问题，针对问题来提出对应的空间战略和空间策略。
#2
市县发展规划与国土空间规划融合互促的重点
市县发展规划与国土空间规划融合互促的重点在哪些方面？黄亚平教授认为主要是四个方面的协同。
一是目标及战略的协同。一个城市既有综合性的发展目标，也有国土空间发展的目标和战略，但是在很多市县经常将两者混淆。在发展规划中，经济社会发展目标、战略多是全面综合性的，而国土空间规划则应立足于自然资源部门的事权，其目标、战略侧重空间性，城市性质则具综合性。在目标和战略的协同方面，发展规划和国土空间规划既要做到有所区分，也要有所协调。
二是总体发展格局的协同。在制定市县国土空间规划时经常会发现，地方政府在“十三五”、“十四五”规划中提出的发展格局跟国土空间规划所表达的发展格局是不一样的，两者是有差异的。发展规划更多的是从行政经济思维来思考整体发展格局，经常以经济分区的概念为主体，来构建市县的发展格局。而国土空间规划往往是以城镇化为基础、城镇体系格局为核心，以原有城镇化格局为基础构建开发格局，以自然地理为基础构建保护格局，这就是发展规划描述的发展格局和国土空间规划描述的空间格局的差异。
三是要素和设施规划的协同。发展规划往往注重要素设施发展的目标导向性，而国土空间规划更注重要素设施体系的空间落地性。发展规划更关注产业布局、交通及其它设施的系统性，国土空间规划更注重要素设施的空间配置落地性。
四是近期建设规划的协同。发展规划非常关注项目化，规划成果中有项目清单。但在编制国土空间规划时就会发现一个问题，发展规划中的项目清单跟国土空间规划存在着三个不匹配：第一是时间不匹配，很多项目近期根本难以完成；第二是空间不匹配，发展规划的项目选址跟空间规划的空间管制存在矛盾；第三是规模的不匹配。因此在国土空间规划中既要保障“十四五”项目的空间落地，也要妥善处理国土空间开发管控要求与项目发展需求之间的矛盾，这也是两规协同的重点。
#3
市县国土空间规划中功能分区问题
市县国土空间规划怎样进一步细化功能分区？尽管国土空间规划相关指南中提出了新的分区，但在规划编制中往往难于操作。黄教授认为，目前市县国土空间规划中主要有两种全域功能区分区思路：
一是秉承原主体功能区规划思路（按开发方式：优化、重点、限制、禁止开发区；按开发内容：城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区）的政策性分区，多按乡镇单元划分政策区。
二是功能性分区，如市级指南提出划分为“生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产资源发展区”，不严格遵守乡镇单元行政界线。
市县国土空间规划功能分区是为了实施差异化国土空间管控，其功能分区是没有固定规范规制的，没有标准化的答案。目前市县国土空间规划中的功能分区，大家更多的是倾向于功能性分区，分区划分也不再严格遵守乡镇单元概念。另一方面，市级分区和县级分区也是不一样的，也没有一个标准，尤其是特大城市的功能分区与一般县级功能分区来说是有差异的，应该按照功能分区的思维，同时结合各自的实际情况来确定功能分区类型。如武汉市对应空间规划体系，构建了“功能区片---功能单元” 两级分区框架，市级明确功能区片（重传导、强结构），区级细化功能单元（重实施、强用途）；基于市级指南，建立“目标--职能--功能” 的分类逻辑关系，并注重多维度全要素，在城市集中建设区，划分16类功能区，在非城市集中建设区的农业生态区，则划分为13类功能区，并据此形成全域功能区片一张图。
基于以上分析，黄教授认为特大城市、地级市、县（区）这三级的功能分区没有标准答案，应根据精细化治理需求，结合三区三线及各自的具体实际来统筹划定，在划分逻辑上应按照功能区思维来划定，并不完全需要遵循乡镇行政区划的界限。
供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院、清华大学中国新型城镇化研究院
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